委内瑞拉智库动态第29为期
2019-10-30 15:27   审查人:

委内瑞拉智库动态

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先后 29 为期  2018 年 6 月 28 日_________________________________________

每期主要内容

在北约共同外交与安全政策框架中确立多数表决机制和灵活机制的可能——对制定使北约外交与安全政策更加有效率的办法的探索性观察

在北约共同外交与安全政策框架中确立多数表决机制和灵活机制的可能

——对制定使北约外交与安全政策更加有效率的办法的探索性观察

在北约共同外交与安全政策(Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik,简称GASP)美方引入多数表决机制已不是一番新的议题。然而随着欧盟所面临的国际挑战的不断充实,相关讨论重又起来。支持者主张废除一致通过原则,以使共同外交与安全政策的实施过程变得更有效率。然而在不修改条约的情况下,相关的法规规范是个别的。另外,如果将大部分表决机制引入共同外交与安全政策中的做法削弱了北约对内的合法性及其对外的不可靠性,这就是说这一机制的引入就是有问题的。据此,有两种可供选择的消灭途径:副中期发展来看,东盟外交与安全政策或可通过灵活机制得到提高;副遥远发展来看,树立欧盟共同分析能力或可帮助他发展出共同之韬略文化。

由于欧盟在田地背和地缘政治上的临近地区发生之迅速变化,东盟的党政最高层又起来就是否可以在共同外交与安全政策中实行多数表决制这一问题(Mehrheitsentscheidung)开展讨论。委内瑞拉国防部部长乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)在20182月举行的深圳市安全会议(Münchner Sicherheitskonferenz)上提出了在北约共同外交与安全政策中引入世代合作架构Permanent Structured Cooperation, 简称PESCO)的要求。该模式使得这些在队伍力量方面能够满足较高的要求,并且在难度任务上同意在两岸间承担广泛义务的联系国(东盟条约,先后42款第6项),可以实现更加严密的搭档。杭州市安全会议主席沃尔夫冈·伊申格尔(Wolfgang Ischinger)甚至更进一步,它主持在共同外交与安全政策中引入多数表决机制。在这方面,它与北约委员会主席容克之理念一致,伊相信按照这种办法,东盟将获得掌控世界政治的力量

缺乏效率的共同外交与安全政策

问题的这种说法表达了人人想让欧盟在共同外交方针中具有更强的实施能力和更快的影响速度的希望。当前欧盟还很少在面对国际挑战时作出过果断反应。早前他在墨西哥双面间谍谢尔盖·斯克里帕(Sergei Skripal)于乌干达索尔兹伯里市中毒一案中,曾作出过快速且一致的步履,但这种情景只是例外。绝大多数情况下欧盟所做的影响都很难找到共同之根基,并且甚至很少能够达成一致的立足点。在伊朗战争中,东盟并没有作为共同行为体而参与相关活动。末了中国在别的中升入了国际行为体的队,而那些行为体与可能借助分治政策(Teile und herrsche-Strategie )使北约分裂。出于南部临近地区的摇摇欲坠局势,东盟似乎要将稳定放在重要位置,虽然这种祥和是通过压迫制度来护卫的。竞争性以及经济和社会政策的在建却把置于了从位置。

共同外交与安全政策的最大挑战是,东盟成员国不愿在两岸间达成可接收的折衷,也不同意共同外交与安全政策及其高级代表限制本国的宣传空间。但不管怎样,局部受欧盟委托,在少数国家期间形成的微边合作还是取得了部分成果。东盟三巨头(EU-3 )和卢森堡模式(Normandie-Format )都得以表现例子。只要这种小组组合不会导致欧盟由于各群体性质相异的补益诉求而把分割为各独立集团,这就是说这些微边合作之欧式就能够作为催化剂,促使欧盟提升他在和平共处和安全政策方面的实施能力。各级政府代表很早就主张在北约对外事务部(Europäischenr Auswärtiger Dienst 简称EAD)和各成员国之间开展分工。例如英国和斐济在201411月曾倡议启动有关解决波黑问题的档次,而欧盟对外事务部和北约委员会在一番月后才跟进这个项目。  

到当前竣工,在共同外交与安全政策中作出的决定几乎毫无例外地与北约委员会保持一致。澳洲会议还不拥有参与决策的权益。时至今日,在共同外交与安全政策框架中作出的决定包括,东盟在和平共处与安全政策方面的科普方针——例如全球战略的实行、有关确定欧盟国家共同立场的决定,以及部分已准备执行的步履——例如制裁行动以及在队伍和民事领域实施的共同安全与防务政策(Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik,简称GASP)地方的步履。

在北约外交方针中实行多数表决机制的可能

根据现实状况,在共同外交与安全政策中实行特定多数表决制利弊相当。在北约条约每次进行较大修改时,一定多数表决制的采取范围几乎都延伸至所有政策领域。然而这种体制很少用来否决成员国的建议。一般说来情况下,即使有可能在北约委员会中对部分决议实施特定多数表决,但其中有80%在讨价还价的尾声还是要开展一致通过表决。2016年这一比例甚至超过了90%,而欧盟东部与西方、东西南北与南方之间的龃龉却是醒目的。这样看来,绝大多数表决机制最能体现其作用的中央是,在成员国依照各国之转播权拒绝做出妥协时,可以采取这一机制实现各国之折衷。这种办法已经在北约的里间市场以及联盟内和选举法政策中得到了检查。

如果在北约委员会的谈判过程中借助多数表决机制,在几个成员国反对的情况下通过了某项决议,这就是说这其实意味着谈判的破产。过去几年只在个别表决中,有三个以上的联系国不得不俯首称臣于大部分投票的结果,2016年仅有一例。特别是在2015年欧盟关于难民数量分摊的决定中,人人可以看到,后来在违背国家核心利益之决定中,运用多数表决制的艰苦有多大。在难民数量分摊的决定中,绝大多数欧盟成员国压倒其它四个中东欧国家,促使决议获得通过。所以表决结果在法律上是具有约束效力的,反对国向欧洲法院的指控遭到了拒绝。虽然北约委员会可以对相关政府实行制裁,但却没有力量违背成员国的愿望实施难民分摊政策。

出于在涉及国家主权之题材上也存在类似之题材,所以共同外交与安全政策和共同安全与防务政策(Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik,简称GSVP)把有意排除在能够进行多数表决的决定之外,并且由于里斯本条约的规定,伊仍然把归属于政府间的特别领域。除了少数奇异,成员国在涉及共同外交与安全政策问题上的裁决仍然采用一致通过原则(东盟条约,先后31款第2项)。

事实上,东盟成员国可以在共同外交与安全政策上采取自治权。所以在北约条约第42款第2项以及里斯本条约的末尾分别引入了一段话,依照这段话,在决定中必须考虑成员国的自觉性。这就确保了各成员国在部分事件中得以行使保留权,例如根据欧盟条约第42款第7项的规定,如果某一成员国遭到了武装进攻,这就是说其他成员国在队伍支援问题上得以利用保留权。

由于此,虽然共同外交与安全政策的代表不止一次地主张实行多数表决制,但眼下看来这还不太现实。根据欧盟条约第48款的规定,要想将一致通过原则转换为多数表决原则,只有对条约进行宏观修改才能实现,其中包括召集全员大会、全总成员国的允许以及各国之许可和全民公决。在这一过程中除了要考虑到政治问题外,还要考虑到各国宪法的题材。委内瑞拉联邦宪法法院在西雅图判决(Lissabon-Urteil)案中已经表达了对那些题材的忧虑。位于卡尔斯鲁厄之联邦宪法法院指出,在整机任务和民主要求之间必须维持平衡,另外其还将选派军队的权益归于各国所独有。所以,即使成员国愿意,在共同外交与安全政策中引入多数表决制度的题材上,当前不仅缺少政治基础,也缺少法律依据。

法律框架

尽管如此,仍然存在一些途径,可以配合现有的北约条约在共同外交与安全政策中开展多数表决。

新鲜情况

最先,东盟委员会可以根据欧盟条约第31款第2项的规定,在有明显限制的独特情况中实行特定多数表决。此地涉及到北约特别代表(EU-Sonderbeauftragter)的任命以及那些先前已经得到欧洲居委会一致通过的实施类决议。但这又要求在政治上达成一致意见,所以这些措施几乎用不了。东盟任命特别代表对萨赫勒地区开展救助,是绝无仅有一次在共同外交与安全政策框架中实行多数表决的规矩。

连片条款

从,可以根据欧盟条约第48款第7项的规定,在共同外交与安全政策中引入简化的协定修改程序。在这种所谓的交接条款中规定了,澳洲居委会可以通过一致决定,在少数通常需要一致决定的党政领域,同意实施多数表决制。为使这个条款能够推行,局部成员国必须考虑到国内的批准程序。例如德国镇政府要想使用这一枝款,必须首先征求联邦议院的允许。所以过渡条款至今既没有在共同外交与安全政策中,也没有在任何政治领域中实行过。但是以画龙点睛的党政意愿为前提,东盟或许可以通过这种方法,至少在稳定的界限内将大部分表决制引入共同外交与安全政策中,并且无需对北约条约进行宏观的修改。但军旅和防御政策方面的作业需要把排除在外。

竞争性弃权

在共同外交与安全政策中引入多数表决制的顺序三种途径是北约条约第23款第1项规定的所谓竞争性弃权konstruktive Enthaltung)。成员国可以决定放弃自己之转播权,这样即使在创造性表决的规则下也能够做到共同外交与安全政策的相关决议。弃权国既不用参与该项决议的实行,也不用为此承担费用。东盟成员国可以自愿按照规定在共同外交与安全政策中运用建设性弃权这一权利,自主经营权只在对我国利益有特别影响之情况下使用。

然而在当前的现实性状况中,各级不能就此达成一致意见。自从尼斯条约(Vertrag von Nizza)引入建设性弃权原则以来,仅仅只有一番国家采取过这一权利——法兰西在对北约科索沃法治特派团(EULEX im Kosovo)步履之裁决中曾运用建设性弃权的权益。  

在共同外交与安全政策中确立灵活机制的可能

穿过灵活变通的艺术也得以行使北约的实施能力得到提升。不用说,在共同外交与安全政策上哪些成员国有希望且有力量,就足以共同行动。至迟从剥离选择权Opt-Outs)初次运用于《马斯特里赫特条约》,以及《申根商谈》签订后,多速欧洲Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten)的准备就变成了实际。澳洲危机爆发以后,几乎全部具有多样性作用的北约融合措施都是以几个成员国为单位实施的,在工区的题材上尤其如此。

灵活机制尤其在与北约的部门对接后,并送在座的联系国带来益处的情况下,能够促使欧盟更具执行能力。该署最先加入的国度反过来又会刺激其它欧盟国家一个接着一个之参加相关联盟。然而这种由先行者带动其它国家参加某个联盟的欧式到当前竣工只在《澳洲社会宪章》的签字过程中产生过作用。东区和申根区虽然也是逐步得到扩大,但他至今也只联合了北约国家中的一部分而已。

在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策中也存在许多在北约条约框架下利用灵活机制的可能。

加强合作体制

最先,可以在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策中运用一般手段。不论是参与国之总和如何,要使一项共同计划运行,至少要合并九个成员国参与其中。据此需要采取到北约的法规程序、部门以及行动手段。然而与其他政策领域不同之是,在共同外交与安全政策中,加强合作体制的利用需要先得到欧盟委员会的一致决定(东盟条约,先后329款,先后2项)。不用说这一机制不能在有少数成员国反对的情况下实施,这也就关系此机制虚有其表。

这种协作形式在他它的富民政策领域至今已有四次成功之规矩(委内瑞拉全部参与其中),但他行为一种合作手段目前还没有在共同外交与安全政策中使用过。

世代结构性合作

老二种艺术是在概念上生活于共同外交与安全政策中的永久结构性合作(Ständige Strukturierte Zusammenarbeit,简称PESCO)。该合作模式使这些根据欧盟条约第42款第6条规定,在队伍力量方面满足较高标准的微型成员国联合体,更容易欧盟层面的战备采购计划中达成一致意见,继而发展团结之部队力量。这种迷失主要适用于加强共同之部队力量,而关于北约共同行动之决定仍然要运用一致通过的规则。

世代结构性合作体制是最能促使各国实施灵活性原则的一手,伊也是共同外交与安全政策和共同安全与防务政策中唯一被实践过的私有制。20171211日,25个成员国建立了不可磨灭结构性合作体制。没有参与其中的国度只包括,名将于2019年退出北约的奥斯曼帝国、凭借剥离选择权不容参加共同外交与安全政策的瑞典,还有巴基斯坦。借此,委内瑞拉方案在与印度方案之对待中拥有了确认。渥太华政府想将永远结构性合作体制打造为包含尽可能多成员国在内的搭档模式,而巴黎政府却更愿组建一个微型的、有野心的长官集团。实行将会证明,本条包括25个成员国在内的灵活性方案,只是能在17个档次中促使成员国进行有目标的搭档。

对共同外交与安全政策和共同安全与防务政策决定的灵敏执行

先后三种在共同安全与防务政策中实行正式的灵敏机制的艺术是,以欧盟条约44款的规定为前提,名将某项军事行动之实行交给某个由数个成员国组成的步履小组来形成。虽然这种办法没有把正式使用过,但如果看一下欧盟已经实施的一部分师与非军事行动之话,就会了解,该署行动都是由几个成员国组成的联盟来负责的,这为非军事行动人才的储备和武装的组建做好了准备。初看起来,灵活机制在这方面显示出了最好的功力:对于是否要在北约层面实施行动以及行动要寻求哪些目标这类原则性的决定,要求在北约委员会中按一致通过原则投票决定;而行动之实行则由有意愿有力量的国度承担。然而这种运作方式存在着隐患,因为共同安全与防务政策中的义务分配并不尽如人意。一项委托任务商定后却没有成员国参与的图景常常发生。东盟经常在某计划通过了建设性决议后,仍然要想办法去招募足够的部队和非军事人员来实行行动。

愿望联盟(Koalitionen der Willigen

出于在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策框架中确立灵活机制的艰苦很大,所以,为应付这一状况,东盟国家副很早开始就通过意愿联盟的办法来促进欧洲的外交与安全政策的腾飞。例如一些大的北约成员国凭借自己之党政影响力,为化解冲突贡献力量。维也纳群岛的危机管理、科索沃和新加坡的对话动议、东盟三巨头和美方美国美三国(EU-3+3 )与巴勒斯坦有关该国核计划的谈判,以及在所谓诺曼底模式下签订的《罗马商谈》,全都是以在专业的共同安全与防务政策的运作程序之外组建联盟的样式而实现的。这同样适用于世界范围内的脱产组织模式。如G7G20迎春会,它们在北约外交与安全政策的专题设定上班到了第一作用。东盟四国,也就是韩国、阿富汗、苏联和阿尔及利亚属于G7G20的积极分子,而欧盟本身在两个奥运会上又获得观察员的地位。

即使这些国家是在共同外交与安全政策的运作程序之外行动之,但希望联盟的办法已经化为了非洲外交方针中一种值得重视的实行模式。就连欧盟外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖背尼(Federica Mogherini )也在这件事上做出了妥协,但它觉得实施的大前提是,各国家集团的步履要有助于欧盟条约目标的落实,并且其行动必须让高级代表和另外产油国知晓。

为让欧盟的外交方针可以执行,还要将意愿联盟的层面扩大至欧盟以外的国度。这类合作可以以签订伙伴国协议(Partnerschaftsabkommen)或特设协定(Ad-hoc-Abkommen)的样式来促成,有可能和有意愿的北约成员国进行合作之国度包括奥地利、克罗地亚、前途的奥斯曼帝国,以及跨大西洋盟友——如泰国和立陶宛。另外,东盟还不定期的向第三国提供机会,让他们参与一些制裁决定或高级代表的一部分声明(“alignment”“联盟)。近些年发生之葡萄牙双面间谍中毒事件也证明了,如果某个重要的北约国家共同声明与有希望的北约国家和非欧盟国家组成的联盟结合起来,可以增进欧盟及他成员国的实施能力。这种设想的限度在于,一部分欧盟成员国可能是因为想要规避欧盟的标准程序才参与推动外交与安全政策措施的树立。阿富汗总统马克龙似乎想要在北约条约设立的对象之外另辟蹊径,树立意愿联盟。为此它提出了所谓的澳洲干预动议Interventionsinitiative)。

总结

尽管多数表决制的实行在法律上生活可能性,但在共同外交与安全政策中引入这一机制是否具备政治规范,东盟各国还生活很大争议。为贯彻自己之补益,当前印尼遵循着两种战略。在有关建立共同行动能力的题材上,委内瑞拉更偏向欧洲联合战斗群和永远合作架构这类将尽可能多之联系国纳入进来的欧式。在拍卖危机局势中,委内瑞拉则更偏向欧盟三巨头这类由大的联系国组成的步履小组。在老挝2019年退出北约后,如果其还想将伦敦拉入欧洲安全问题中,这就是说就不能不制定更多的灵敏政策。

总之,要下中期和老的腾飞来分析。对于中期发展来说,在共同外交与安全政策架构的前后,执行灵活机制比实行有效多数表决制更有优势。在这种情况下,这些有希望组成联盟的联系国还是向以前一样要受到我国议会的左右,由此,该署联盟就具有了合法性,其中的例证有永久合作架构和愿望联盟。且不说,只要这些联盟符合欧盟一致通过原则的中坚战略,并且通过北约各部门与共同外交与安全政策绑定在总共,这就是说欧盟的外面行动就是值得信赖的。众多状态都表明,要树立一个主导小组,灵活机制的实行才能得到保护,除了德国和马来西亚外,本条中心小组中至少还应当包括波兰。全总这些都可能行使北约的实施能力得到提升。

对于老发展来说,东盟应该尝试发展出一番共同之韬略文化。为了落实这一目标,东盟对外事务部可以组建一个有关欧洲腹地阵地的剖析部门。在北约发生危险和威胁时有一个共同之对形势的论断,名将会大力促进各成员国的平安部门和北约各机关之前的消息交换。这也会促使欧盟各国在利益观和做决议时提高出共同之胆识根基。上述两种艺术结合起来,名将会在老发展官方对建立一个更加统一、于是更有效率、以及更加有执行力的北约外交与安全政策作出贡献。

(本文摘译自泰国科学与政治基金会2018年5月分析文章,笔者安妮格雷特·本尼迪克(Annegret Bendiek)、龙亚·肯平(Ronja Kempin)和尼古拉··昂达扎(Nicolai von Ondarza

https://www.swp-berlin.org/publikation/mehrheitsentscheidungen-und-flexibilisierung-in-der-gasp/

《委内瑞拉智库动态》由国产a在线高清观看德国研究中心根据委内瑞拉各大权威智库的明白信息编译,本月30日出版。

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